Au cours des 30 dernières années, les changements climatiques sont devenus un problème international majeur, mettant en évidence un système de gouvernance complexe dans lequel les États, de manière isolée ou en groupe, agissent de manière rationnelle. Les pays africains font de ce fait partie d’un ordre de gouvernance climatique internationale qui intègre les préoccupations en lien avec l’économie, les ressources naturelles et le développement, dans lequel il faut prendre position et protéger ses intérêts. Ce cadre révèle une double posture africaine, caractérisée par une rigidité liée aux contraintes qui découlent de la gouvernance climatique globale et par une flexibilité qui s’impose progressivement à elle, au gré des rapports de force et des opportunités qui se présentent. Cette dynamique de positionnement montre d’abord une logique d’extraction des efforts d’atténuation par les pays africains, ceux-ci estimant que les pays du Nord devraient à eux seuls porter le fardeau de la réduction des taux d’émission. Ensuite, elle montre une acceptation relative des efforts consacrés par les contributions déterminées au niveau national, qui rééquilibrent les responsabilités étatiques en matière d’atténuation. Cette évolution rend compte de la prise de conscience des enjeux dans les arènes climatiques et de la contre-productivité que l’opposition Nord-Sud fait courir aux pays africains vulnérables. Cet ajustement stratégique de l’Afrique, prise dans son unicité institutionnelle, vers le consensus et l’exploitation des opportunités offertes par ce cadre coopératif sur le climat, traduit sa volonté d’être en phase avec les exigences climatiques et sa vision du développement.

La marche africaine vers la nouvelle approche de responsabilités à l’égard du climat

Depuis l’avènement de la gouvernance climatique internationale, les pays africains se déploient dans un cadre coopératif complexe (Keohanne et Victor, 2010). Ils sont présents dans ces grandes discussions onusiennes, conscients des enjeux qui les caractérisent. Ils ont toujours su qu’au-delà des seules préoccupations écologiques, les questions du développement, de l’énergie, de l’aide et du financement sont en réalité greffées aux premières (Noa et Ngono, 2022). Les négociations sur le climat représentent donc, pour ce continent, un cadre de prise de position, mais aussi un moyen d’avoir voix au chapitre en matière de gouvernance climatique et de développement. En effet, les pays africains étant distancés sur le plan économique, et les questions climatiques tendant à remettre en question leurs prétentions en matière de développement, les arènes onusiennes ont tôt fait d’acquérir un intérêt certain pour ce continent.

La gouvernance climatique internationale aura été marquée par la transposition des craintes intra-africaines dans le cadre coopératif global naissant. Cette transposition a renforcé l’attachement du continent africain à son entendement du principe de « responsabilité commune, mais différenciée ». Pendant environ deux décennies de négociations, l’Afrique, dans sa globalité, a défendu ce principe qui la dégageait des efforts en faveur du climat susceptibles de remettre en cause sa trajectoire de développement. Mobiliser le principe de « responsabilité commune, mais différenciée » devait aboutir à une gouvernance équitable quant aux responsabilités particulières dans le volume d’émission de gaz à effet de serre (GES). Pour les pays africains, il fallait instaurer une asymétrie de traitement entre pays en raison de la différence de responsabilité et du niveau de développement, ceci en lien avec les réalités économiques, politiques et socioculturelles hétérogènes des parties. Ce cadre coopératif complexe ne pouvait donc s’extraire d’une dualité de traitement entre un Nord tenu responsable de la crise climatique et un Sud global « attentiste » (Aykut et Dahan, 2015).

Cette posture rigide de l’Afrique, portée par le Groupe de négociateurs africains (AGN), a été l’une des causes de l’achoppement des négociations de la COP15 (Aykut et Dahan, 2015). Bien avant celle-ci, cette posture a été discutée par des acteurs comme le Groupe Parapluie¹, exaspérés par cette approche de négociation qui élude la responsabilité des pays africains dans leurs capacités respectives (Fonteneau, 2016). On reproche à l’Afrique ses activités de déforestation, et sa croissance démographique et économique est évoquée pour pointer du doigt une empreinte écologique régionale appelée à augmenter (Aykut et Dahan, 2015). On lui demande pour cela une proactivité manifeste dans les arènes climatiques, menant à des initiatives écologiques contraignantes adaptées à ses capacités. Toutefois, l’inflexibilité africaine face aux requêtes de ses partenaires, mais aussi les bénéfices très faibles de son implication ont entravé le processus de négociation. À cette réalité est venue s’ajouter l’incertitude relative à la période post-2012, qui aurait dû se traduire par une nouvelle prise d’engagement et par la conclusion d’un nouvel accord visant à remplacer le Protocole de Kyoto (Aykut et Dahan, 2015).

Les négociations post-Kyoto auront été plus difficiles encore, jusqu’au Plan d’Action de Bali en 2005, qui n’a fait qu’établir le décor de l’échec de l’Accord de Copenhague (Aykut et Dahan, 2015). Confrontée à une situation perçue comme contre-productive pour sa vulnérabilité climatique, l’Afrique a ajusté sa position pour s’aligner sur l’universalité des responsabilités consacrée par les contributions déterminées au niveau national (CDN). Ce tournant stratégique marque une transition vers une participation plus active et pragmatique, traduisant une volonté affirmée de conjuguer impératifs environnementaux et objectifs de développement. Loin de se limiter à une logique défensive fondée sur la responsabilité historique, l’Afrique a adopté une posture ouverte, saisissant les opportunités qu’offrait l’architecture coopérative post-Paris. Cette architecture devient dès lors un levier de transformation permettant au continent de rompre avec les oppositions traditionnelles entre pays développés et en développement, tout en réaffirmant son droit à la croissance (Aykut et Dahan, 2015). Cette dynamique nouvelle permet aux pays africains d’intégrer leurs priorités économiques et sociales aux exigences climatiques, dans la perspective d’un avenir durable et aligné avec l’Agenda 2063.

La COP21 et la posture africaine : rupture ou continuité ?

Malgré la diversité étatique et l’existence de puissances régionales à tendance hégémonique, de cadres de négociations parallèles comprenant quelques États africains (PMA, BASIC, G77 + Chine), la position africaine dans les négociations climatiques se définit au sein de l’Union africaine et est défendue principalement par le Groupe de négociateurs africains. La gouvernance climatique internationale n’a d’intérêt qu’à travers ses enjeux et les dynamiques géopolitiques intra-africaines, qui ne s’expriment que très peu dans les négociations internationales. Ces enjeux, à la fois géoéconomiques et politico-sécuritaires, sont au cœur de cette gouvernance et influencent le positionnement des acteurs ainsi que leurs trajectoires d’actions collectives et/ou individuelles. Ils découlent de deux rationalités complémentaires : une rationalité économique, liée aux avantages du marché du carbone, des politiques d’adaptation ou de la transition énergétique ; et une rationalité géopolitique, qui utilise les négociations climatiques comme un levier d’action et un instrument de puissance (Moreau-Defarges, 2002). Ces rationalités dépendent bien évidemment des contraintes imposées aux négociateurs, mais aussi des attentes de ces derniers par rapport aux négociations.

D’abord, la COP21 se déroule dans un contexte régional particulier : une climato-vulnérabilité aiguë de l’Afrique inversement proportionnelle à sa responsabilité dans la crise climatique (Mekouar, 2017). Les efforts régionaux consentis semblent largement supérieurs aux gains engrangés, et la question d’un engagement plus poussé commence à faire débat au sein des instances régionales. En prélude à la COP21, le programme ClimDev-Afrique réunit des négociateurs, des décideurs, des scientifiques et la société civile africaine pour débattre du futur accord et obtenir un contenu profitable pour l’Afrique. Pour ce faire, il fallait harmoniser les intérêts et les attentes régionales à partir de consultations régionales inclusives, soutenues par la Commission de l’Union africaine, la Banque africaine de développement (BAD) et les programmes sectoriels. Ces consultations suivent un mouvement régional qui a consacré le multilatéralisme comme stratégie de mobilisation et la négociation comme instrument d’action. De ce mouvement ont émergé la Position commune africaine de 2009 et la Stratégie africaine de 2014.

L’Afrique a présenté à Paris un discours structuré autour de la justice climatique, de la reconnaissance de sa vulnérabilité et de la nécessité d’un soutien financier accru. Cette posture résulte d’une climato-mobilisation responsable, issue de concertations diplomatiques dans un cadre institutionnalisé, générées par des acteurs politiques et par l’engagement formel des acteurs non étatiques, avec pour but l’éclosion de mesures normatives contraignantes (Mekouar, 2017). L’un des éléments centraux de cette mobilisation a été la demande d’un mécanisme robuste de financement de l’adaptation, un domaine souvent négligé par les pays donateurs. Grâce à son programme sur la croissance verte et la transition énergétique, la BAD a joué un rôle déterminant pour faire valoir ces priorités. Par ailleurs, la participation active de la société civile, des chercheurs, des collectivités locales et du secteur privé africain aux échanges intra-régionaux a conféré une légitimité supplémentaire aux positions défendues. De plus, le chef des négociateurs africains a souligné que l’Accord de Paris devait prioriser les besoins en matière de développement du continent pour garantir sa sécurité climatique. Cette posture n’est pas en rupture avec l’orientation pré-COP21. Elle s’inscrit dans l’objectif d’améliorer le dispositif existant tout en utilisant la question climatique comme instrument géopolitique.

L’Accord de Paris et la posture africaine post-2016 : entre climato-efficience et clairvoyance géo-économique

La COP21 et l’Accord de Paris ont confirmé la montée en puissance de l’Afrique dans les négociations climatiques internationales et celles-ci, en répondant aux pressions normalisatrices internationales, permettent à l’Afrique d’accroître son influence en multipliant le pouvoir de négociation de ses États (Noa et Ngono, 2022). Dès 2015, les décideurs africains ont amorcé des discussions pour coordonner leurs positions à la COP21 et définir leurs CDN respectives. Deux orientations s’en sont dégagées : un meilleur suivi des émissions africaines, d’une part, et la promotion de l’économie verte, d’autre part. Des institutions comme l’AGN et le G77 + Chine ont joué un rôle important à cet effet en servant d’outil de contre-pression, permettant d’imprimer une marque africaine à la COP de Paris et d’influencer le rapport de force en jeu (Rosoux, 2013). Pour éviter des frustrations similaires à Durban (2011), l’AGN a rejeté la résolution de Bonn de 2015, estimant qu’elle ne reflétait pas les aspirations africaines pour la COP21.

Les travaux de Paris ont donc mis en évidence deux enjeux principaux pour l’Afrique : d’abord, la climato-efficience, grâce aux CND, qui permettent aux États d’honorer leurs engagements relatifs aux taux d’émission. Les CND sont des plans d’action climatiques nationaux échelonnés sur plusieurs années, couvrant les cinq éléments de la plate-forme de Durban². Elles constituent l’ossature du régime climatique et la soumission des CND dans les délais, par tous les États africains, témoigne de l’importance centrale qu’ils accordent à l’adaptation et à l’atténuation. Les objectifs de réduction des GES chiffrés vont, par exemple, de -89 % en Namibie à -32 % au Cameroun, ce qui, en dépit de leur caractère disparate et de leur nature volontaire, montre une Afrique résolument tournée vers l’adaptation et l’atténuation climatique. Par ailleurs, grâce aux CND, de nombreux gouvernements africains ont pu définir leurs ambitions pour une transition écologique axée sur la croissance, résiliente au climat et à faible émission de carbone (BAD, 2015).

L’économicisation du changement climatique en Afrique repose essentiellement sur la monétarisation et la marchandisation du climat (Noa et Ngono, 2022). À cet effet, la BAD, relayant certaines estimations, évoque des coûts d’adaptation chiffrés de 20 à 30 milliards de dollars US par an au cours des 10 à 20 prochaines années (Noa, 2021). Il existe un besoin réel d’accroître l’accès de l’Afrique aux financements pour l’adaptation, et les chiffres avancés sont en réalité largement sous-estimés si l’on prend en considération le déficit causé par les politiques liées à la REDD+³. Par ailleurs, des données de 2011 révélaient que les financements bilatéraux et multilatéraux cumulés liés à l’adaptation en Afrique s’élevaient à 516 millions de dollars US annuels pour des besoins estimés à 11 milliards de dollars US. Dès l’ouverture des débats de Paris, l’accent a donc été mis sur l’augmentation de la quote-part africaine dans la finance climatique, qui s’élevait à 4 % du financement mondial (BAD, 2015).

De manière globale, les pays africains ont accru leur participation à la gouvernance climatique internationale post-2016. À la COP22 de Marrakech (2016), l’Afrique a présenté une position commune en insistant sur l’importance de la justice climatique et le renforcement du financement pour l’adaptation, marquant un tournant stratégique dans son positionnement global. Cet engagement s’est intensifié avec la Stratégie climat de l’Union africaine 2022-2032, qui vise à ancrer les efforts nationaux dans une vision continentale intégrée. Cette stratégie repose sur des principes de transition juste, de résilience communautaire et de souveraineté climatique, tout en alignant les priorités africaines avec les objectifs de l’Agenda 2063 et les Objectifs de développement durable (Union africaine, 2022). En se dotant de cette stratégie pour la période 2022-2032, l’Afrique affirme sa volonté de peser davantage dans les mécanismes de gouvernance climatique globale, tout en renforçant la cohérence et la mise en œuvre de politiques climatiques à l’échelle du continent.

Conclusion

Les pays africains, grâce aux mécanismes institutionnels régionaux, ont donc réadapté leurs attentes vis-à-vis du régime climatique. La COP21 et l’Accord de Paris leur ont permis de monter en puissance dans le jeu international, et de tirer profit des avantages économiques liés au climat. Les attentes africaines, portées par les négociateurs, ont aussi donné lieu à des réajustements institutionnels endogènes avec l’adoption de la Stratégie et du Plan d’action de l’Afrique en matière de changement climatique et de développement résilient (2022-2032), dont la vision à terme est une Afrique durable, prospère, équitable et résiliente face aux changements climatiques.

1. Il regroupe les États-Unis, le Canada, le Japon, la Nouvelle-Zélande, l’Australie, l’Islande, Israël, le Kazakhstan, la Norvège, le Royaume-Uni et l’Ukraine. ↩︎
2. Atténuation, adaptation, financement, renforcement des compétences et transfert de technologie. ↩︎
3. Réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts dans les pays en développement. ↩︎