Une nouvelle génération de politiques climatiques a vu le jour ces dernières années (Meckling et Strecker, 2023). Alors que l’action climatique a longtemps été focalisée sur le défi de réduire les émissions sans nuire à l’économie, les politiques climatiques sont de plus en plus guidées par l’ambition de tirer parti des avantages économiques de la décarbonation. Cette reformulation de l’action climatique comme « politique économique pour le climat » est prometteuse pour surmonter certains obstacles politiques à la décarbonation. En effet, en créant des incitations matérielles dans l’économie verte pour les travailleurs et les entreprises, ce type de politique climatique peut encourager l’émergence d’un soutien populaire pour réduire les émissions et surmonter l’opposition des intérêts ancrés dans l’économie dite fossile (Meckling et al., 2015). Cependant, l’un des défis liés à ce type de stratégie climatique réside dans le fait que la capacité des gouvernements à atteindre leurs objectifs économiques est loin d’être assurée. La littérature montre en effet que le manque d’expertise de la part des gouvernements entraîne souvent des résultats en deçà des attentes (Noll et Cohen, 2002). Pour les responsables politiques, il est donc crucial d’investir dans des institutions capables d’apporter cette expertise pour soutenir de bonnes politiques climatiques.

Cet article explore le rôle que les « intermédiaires climatiques », créés par les États, peuvent jouer dans la poursuite de cet objectif. À partir d’une étude de cas de Propulsion Québec, il vise à mettre en évidence la contribution de ce type d’organisation et des défis rencontrés dans le développement de politiques climatiques. L’article débute en présentant le rôle des intermédiaires climatiques pour structurer des interactions productives entre le secteur privé et le secteur public. Le cas de Propulsion Québec et sa contribution à l’avancement de la filière batterie québécoise sont ensuite examinés. Enfin, l’étude conclut en présentant certaines des leçons qui peuvent être tirées de l’expérience de Propulsion Québec, ainsi que certains défis auxquels ce type d’organisation est confronté pour promouvoir la nouvelle génération de politiques climatiques.

Le rôle des intermédiaires climatiques

Les « intermédiaires climatiques » désignent ici les organisations qui facilitent la coopération et la coordination entre différents acteurs impliqués dans le développement de politiques climatiques. Dans la littérature sur la transition énergétique, les recherches suggèrent que ce type d’organisation peut être un atout pour promouvoir de bonnes politiques climatiques (Kivimaa, 2014). L’une des raisons est que les acteurs privés et publics ne sont pas en mesure, à eux seuls, de construire une économie verte. D’un côté, les acteurs privés n’ont pas intérêt à investir
dans les technologies vertes en l’absence de politiques climatiques. D’un autre côté, les pouvoirs publics manquent souvent de connaissances quant aux dynamiques du marché pour mettre en place des politiques qui répondent aux besoins des entreprises. La coopération entre l’État et le secteur privé est donc nécessaire pour pallier ces lacunes, mais se heurte dans la pratique à de nombreux obstacles (tels que le manque de confiance entre les acteurs privés et publics).

C’est dans ce contexte que les intermédiaires climatiques peuvent aider à structurer des interactions productives entre l’État et le secteur privé. L’un de leurs rôles clés est de faciliter l’échange d’informations entre les décideurs politiques et les acteurs privés, de manière à mettre à profit leurs forces respectives dans l’élaboration des politiques climatiques, par exemple, l’expertise et la capacité d’innovation du secteur privé, les ressources financières et le souci de l’intérêt collectif du secteur public (voir Figure 1).

En principe, les intermédiaires climatiques peuvent prendre différentes formes et être créés par divers acteurs. Toutefois, la recherche suggère qu’il est important que l’État les conçoive intentionnellement afin de trouver un équilibre entre les intérêts privés et publics. En effet, les organisations qui dépendent exclusivement d’intérêts privés (comme les associations d’entreprises) sont susceptibles de fournir des informations biaisées pour défendre ces mêmes intérêts (Kivimaa, 2014). À l’inverse, les organisations trop proches des pouvoirs publics sont susceptibles de promouvoir des projets essentiellement politiques qui s’éloignent de la réalité du marché. Ainsi, l’idéal, pour les organisations intermédiaires climatiques, est d’avoir un certain degré d’autonomie du secteur public et privé pour minimiser ces risques. À ce titre, Propulsion Québec offre un exemple intéressant d’intermédiaire climatique délibérément créé par le gouvernement du Québec pour faciliter la collaboration dans la construction d’une filière québécoise du transport électrique.

Propulsion Québec : un exemple d’intermédiaire climatique

Fondé en 2017, Propulsion Québec (PQ) est une organisation intermédiaire climatique de plus de 250 membres visant à développer le secteur du transport électrique au Québec. L’une de ses principales missions consiste à coordonner les efforts du gouvernement et du secteur privé autour d’une stratégie commune afin de favoriser l’émergence d’industries québécoises compétitives. Il s’agit d’un bon exemple d’entité intermédiaire entre le secteur public et le secteur privé : son financement et son mandat proviennent essentiellement du gouvernement, mais l’organisation est principalement composée d’acteurs privés et fonctionne en dehors de l’appareil gouvernemental.

Pour favoriser une collaboration productive entre le public et le privé, l’organisation anime des groupes de travail visant à identifier et à éliminer les principaux obstacles auxquels le secteur du transport électrique est confronté : politique publique, innovation, main-d’œuvre, financement, etc. Ces espaces offrent aux acteurs de l’écosystème la possibilité de partager leur expertise, d’anticiper les défis et opportunités, et de développer des stratégies pour atteindre des objectifs communs. PQ organise également des activités de réseautage entre les acteurs de l’écosystème (ex. : conférences, forums) afin de faciliter le développement de projets collaboratifs et l’alignement de leurs intérêts (Propulsion Québec, 2024).

Cette structure s’est avérée propice à l’expérimentation et à l’apprentissage. À l’origine, l’ambition derrière la création de PQ était surtout de faciliter le développement d’industries québécoises dans la production de véhicules électriques (VE) commerciaux, tels que les autobus, les camions et les voitures spécialisées. Or, la collaboration entre PQ et les acteurs du secteur privé (notamment les petites entreprises) a rapidement révélé une opportunité économique jusqu’alors négligée par le gouvernement : la filière batterie (Arcand, Allan et Eaton, 2024).

Dans un contexte où la pandémie mondiale de COVID-19 et l’invasion russe en Ukraine ont révélé l’importance de la résilience économique, la concentration de la chaîne d’approvisionnement des batteries (notamment la transformation de minéraux critiques) dans un pays sous régime autoritaire — la Chine — semblait insoutenable à long terme et le Québec avait alors l’opportunité de s’insérer dans ce marché. Grâce à sa proximité avec le secteur privé et à sa compréhension des chaînes de valeur locales et mondiales, PQ a joué un rôle clé pour aider le gouvernement à reconnaître cette opportunité économique ainsi qu’à développer une vision autour de laquelle le secteur public et privé pouvait se rallier. L’organisation a également joué un rôle clé dans l’instauration de la stratégie batterie. En ressortent au moins trois fonctions clés : prioriser les segments stratégiques de la filière batterie, valoriser les forces économiques de la province, et aligner la réglementation aux besoins des entreprises.

Prioriser les segments stratégiques de la filière batterie

Dans son rapport sur la filière batterie, PQ a souligné l’importance de prioriser la transformation des minéraux critiques et la production de matériaux critiques afin de catalyser les investissements en amont (comme l’exploitation minière) et en aval (recyclage des batteries, voitures électriques) de la chaîne de valeur. Plutôt que de se concentrer sur les entreprises individuelles, l’idée consiste à soutenir le développement d’une grappe d’entreprises dans des secteurs à haute valeur ajoutée et qui se renforcent mutuellement grâce aux synergies créées par la nature complémentaire de leurs activités économiques (voir Figure 2). Cette stratégie a été adoptée dans une certaine mesure par le gouvernement du Québec, notamment dans la production de lithium. Le Complexe Lithium Amérique du Nord, situé en Abitibi-Témiscamingue, est un bon exemple : en 2018, il appartenait à la société chinoise Jien International Investment Limited, qui visait à exporter sa production pour la transformer en Chine. Toutefois, en raison des difficultés financières de la firme et du rapport de Propulsion Québec sur la filière batterie, Investissement Québec a acquis une part majoritaire dans l’entreprise et s’est assuré que les repreneurs du projet transforment localement les ressources afin de s’intégrer avec les autres maillons de la chaîne de valeur (Dubuc, Bergeron, et Joncas, 2021). Ce choix stratégique du gouvernement du Québec, facilité par le travail de PQ, contraste d’ailleurs avec l’autre projet de lithium en opération au Canada, qui exporte actuellement son lithium pour qu’il soit raffiné en Chine.

Valoriser les forces économiques de la province

Dans un contexte où le coût de construction d’une usine est jusqu’à trois fois moins élevé en Asie, notamment en raison d’une réglementation moins stricte sur le plan environnemental et les normes du travail (Arcand et al., 2024), PQ a joué un rôle clé pour valoriser les forces du Québec afin d’aider les entreprises d’ici à être compétitives dans l’économie mondiale. L’une des stratégies a été de promouvoir des produits socialement responsables grâce à la création d’un mécanisme de traçabilité. En mesurant et en démontrant la performance environnementale et sociale de la production de batteries, ce mécanisme offrait au moins deux avantages économiques : créer de la demande pour les produits socialement responsables et servir de levier pour attirer les entreprises dont le modèle entrepreneurial s’aligne sur cette vision. Le gouvernement québécois a largement adopté cette stratégie économique pour guider ses investissements dans la filière batterie (exemple de l’entreprise Nouveau Monde Graphite) (Arcand et al., 2024). PQ a par ailleurs facilité la réalisation de cette initiative, notamment en simplifiant l’accès au financement public (grâce à sa proximité avec le gouvernement) et en ralliant un large éventail d’acteurs de l’écosystème à cette vision (grâce à ses liens avec le secteur privé).

Aligner la réglementation avec les besoins des acteurs privés

Finalement, PQ a aidé à injecter de l’expertise dans l’élaboration des politiques publiques afin de les aligner sur les besoins des entreprises et les bonnes pratiques. Le mécanisme de recyclage des batteries en est un bon exemple. Initialement, le gouvernement voulait exiger le recyclage des batteries des VE après 10 ans, une décision qui a été jugée comme étant déconnectée de la réalité du marché (Arcand, 2025). En réponse, PQ a joué un rôle clé dans la mobilisation de l’écosystème pour inciter le gouvernement du Québec à revoir sa réglementation. Ces efforts ont porté fruit : le gouvernement a modifié son projet de règlement et PQ a contribué à l’élaboration de la nouvelle approche.

Quelles leçons tirer de l’expérience de Propulsion Québec ?

La filière québécoise des batteries en est encore à ses balbutiements et connaît actuellement un certain nombre de difficultés (comme celles rencontrées par Northvolt), qui invitent à la prudence quant à son avenir. Néanmoins, un certain nombre de leçons se dégagent de l’expérience de PQ quant au rôle que peuvent jouer les organisations intermédiaires dans l’élaboration des politiques climatiques visant à stimuler le développement économique.

D’abord, ce type d’organisation peut aider les gouvernements à être davantage proactifs que réactifs. En aidant une diversité d’acteurs à résoudre des problèmes précis touchant le secteur du transport électrique, PQ a favorisé la mise en place d’un dialogue constructif entre plusieurs parties prenantes (entre le gouvernement et l’industrie, mais aussi au sein de différents secteurs de l’écosystème). Cela a permis d’anticiper les opportunités et les problèmes, d’élaborer des stratégies et de rassembler l’écosystème autour d’une vision commune, ce qui s’est avéré décisif pour découvrir l’importance économique et géopolitique de la filière batterie, et, notamment, de certains segments stratégiques (comme la transformation des minéraux critiques).

Ensuite, les gouvernements peuvent tirer profit des conseils d’une organisation intermédiaire climatique possédant une connaissance approfondie des chaînes d’approvisionnement locales et internationales. Grâce à sa proximité et à sa relation de confiance avec le secteur privé, ce type d’organisation permet d’accéder à de l’information de qualité sur les dynamiques du marché et de la transmettre au gouvernement. En même temps, comme PQ est redevable au secteur public (qui finance majoritairement ses activités et dicte son mandat général), celle-ci a un incitatif à aligner ses activités en fonction de l’intérêt collectif. Cette position à mi-chemin entre le secteur public et le secteur privé favorise l’injection d’une connaissance approfondie des dynamiques de marché dans le développement des politiques climatiques. Au Québec, l’exemple du mécanisme de traçabilité proposé par PQ illustre le type de conseil que peut fournir une telle organisation pour élaborer des stratégies qui reflètent ses défis et avantages uniques.

Enfin, PQ montre l’importance pour un intermédiaire climatique d’avoir un certain degré d’autonomie par rapport à la politique. Comme le montre l’exemple du mécanisme de recyclage des batteries, cette autonomie est essentielle pour lui permettre de s’opposer aux politiques gouvernementales qui sont parfois déconnectées de la réalité du marché. Bien sûr, les entreprises peuvent elles aussi faire pression directement auprès du gouvernement pour faire part de leurs préoccupations. Toutefois, ce sont souvent les grandes entreprises (avec le plus de ressources) qui le font, créant le risque que cette voix reflète uniquement les intérêts des gros joueurs. La présence d’un intermédiaire climatique comme PQ, qui regroupe une diversité d’acteurs, permet en revanche au gouvernement d’avoir accès à de l’information qui reflète l’ensemble de l’écosystème. En ce sens, un intermédiaire climatique indépendant de la politique et proche des entreprises (sans être capturé par celles-ci) aide le gouvernement à harmoniser ses politiques climatiques avec les besoins du secteur privé.

L’exemple de PQ illustre également au moins deux défis auxquels les organisations intermédiaires sont confrontées. Premièrement, la dépendance de ce type d’organisation à l’égard du financement public limite leur capacité à s’opposer publiquement à l’État (dans le cas du mécanisme de recyclage de batteries, cette opposition s’est principalement déroulée en coulisses). Deuxièmement, le fait que ce type d’organisation soit principalement composé d’entreprises peut contribuer à marginaliser, dans une certaine mesure, les points de vue d’autres acteurs de la société civile.

Pour conclure, l’exemple de PQ montre l’importance pour les États d’investir dans des organisations intermédiaires climatiques qui visent à favoriser l’expérimentation et l’apprentissage. Il met également en évidence certains défis auxquels fait face ce type d’organisation afin de soutenir l’élaboration d’une nouvelle génération de politiques climatiques.