Les changements climatiques entraînent des conséquences sur les populations et les écosystèmes qui dépassent les frontières nationales. Bien que localisés, ces événements engendrent des effets en cascade qui perturbent les systèmes socioéconomiques et environnementaux bien au-delà de leurs points d’origine (Warszawski, 2025), en plus de compromettre le développement des communautés, d’aggraver la pauvreté et de fragiliser les moyens de subsistance, la santé et le bien-être des populations exposées. Certains pays et certaines communautés sont plus vulnérables que d’autres aux conséquences des changements climatiques (zones côtières, populations dépendantes de l’agriculture, populations à faibles revenus, etc.). Ce sont généralement ces pays et ces communautés qui, bien qu’ayant historiquement le moins contribué aux changements climatiques, en subissent les conséquences de manière disproportionnée (GIEC, 2023, p. 5; Chalifour, 2024, p. 110). Par conséquent, des millions de personnes, particulièrement dans les pays du Sud, se trouvent confrontées à une crise climatique d’ampleur, à laquelle elles ont toutefois très peu contribué.

Face à cette réalité, plusieurs États ont revendiqué la reconnaissance de ces dommages et exigé l’intégration d’une réponse spécifique au sein du régime climatique, afin d’y remédier de manière juste et efficace. Ces revendications ont trouvé un ancrage politique dans la notion de « pertes et préjudices » et ont occupé une place centrale au sein des Conférences des Parties (COP), organe décisionnel de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), traité fondateur du régime climatique international. Cela dit, si cette notion a gagné en visibilité au cours des dernières années, en réalité, elle cristallise depuis plus de 30 ans des tensions profondes entre les États, notamment autour de la responsabilité historique et du financement.

À l’aube des 10 ans de l’Accord de Paris, cet article analyse dans quelle mesure le régime climatique international répond aux revendications croissantes des États en matière de pertes et de préjudices. Il retrace les principales avancées institutionnelles — de l’inscription de l’article 8 dans l’Accord de Paris aux récentes initiatives juridiques portées devant la Cour internationale de Justice — et évalue la portée des mécanismes actuellement mis en place, notamment le Fonds sur les pertes et préjudices, pour soutenir de manière plus équitable et effective les pays les plus vulnérables face aux effets irréversibles des changements climatiques.

Nature et portée des pertes et préjudices

Bien qu’il n’existe pas de définition onusienne, ce concept désigne les dommages liés aux effets néfastes des changements climatiques qui ne peuvent être évités malgré la mise en place de mesures d’atténuation ou d’adaptation. Il s’agit de pertes économiques (maisons détruites, récoltes perdues) et non économiques (pertes de vies, de liens sociaux, de savoirs traditionnels, de culture, de biodiversité), pouvant résulter d’événements extrêmes, tels que des ouragans, des sécheresses ou des inondations, ou de phénomènes se manifestant graduellement, comme la salinisation des terres, la fonte des glaces ou l’élévation du niveau de la mer.

Origine et évolution au sein de la CCNUCC

Dès 1991, l’Alliance des petits États insulaires (AOSIS) a dénoncé les effets dévastateurs de la montée des eaux et réclamé, sous l’égide de la CCNUCC, que la communauté internationale reconnaisse les dommages qu’ils subissent et mette en place un mécanisme de compensation financé par les pays développés. Cette proposition, reprise dans le Plan d’action de Bali (COP13, 2007), a cependant systématiquement été écartée. Le principal point de discorde résidait (et réside encore) dans la réticence des pays industrialisés à être tenus légalement responsables des conséquences des changements climatiques, bien qu’ils en soient historiquement les principaux contributeurs (Dunne et al., 2022). Au fil du temps, ces pays ont systématiquement freiné toute proposition susceptible d’ouvrir la voie à une reconnaissance juridique de leur responsabilité, et ainsi aux avancées pouvant conduire à un régime d’indemnisation.

Pendant longtemps, la question des pertes et préjudices est donc restée en marge des négociations climatiques, coincée entre les deux piliers traditionnels du régime climatique : l’atténuation (visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre) et l’adaptation (visant à renforcer la résilience par des mesures comme des digues, des alertes précoces ou des infrastructures adaptées). Ces deux approches jouent un rôle crucial pour prévenir et minimiser certaines conséquences, mais ne suffisent pas à accompagner les communautés touchées dans la prise en charge de dommages devenus inévitables.

Il faudra attendre la COP21, à Paris, en 2015, pour que les pertes et préjudices soient officiellement reconnus dans l’Accord de Paris, et traités comme un domaine d’action distinct des mesures d’atténuation et d’adaptation à l’article 8 : « Les Parties reconnaissent la nécessité d’éviter les pertes et préjudices liés aux effets néfastes des changements climatiques, notamment les phénomènes météorologiques extrêmes et les phénomènes qui se manifestent lentement, de les réduire au minimum et d’y remédier, ainsi que le rôle joué par le développement durable dans la réduction du risque de pertes et préjudices ».

Pour la première fois, les Parties reconnaissent que certaines conséquences climatiques dépassent toute capacité d’intervention. Il s’agit d’une avancée majeure sur le plan symbolique. Toutefois, résultat de négociations tendues entre pays développés et pays en développement, l’article 8 repose sur un compromis fragile. Il ne fournit aucune définition formelle des pertes et préjudices, ne précise pas les modalités de mise en œuvre, demeure exclu des principales dispositions financières et s’accompagne d’un verrou juridique majeur. La décision 1/CP.21 (par. 51) précise en effet que l’article 8 ne peut servir de fondement à une quelconque responsabilité ou indemnisation. Autrement dit, c’est donc reconnaître que les pertes et préjudices existent, sans en définir les moyens de réparation ou de remédiation. Ce progrès, bien qu’important, ne met donc pas fin aux revendications et continue d’alimenter de profondes divergences entre les pays du Nord et du Sud.

Au fil des années, la question demeure néanmoins centrale dans les négociations climatiques et conduit à la création de plusieurs dispositifs onusiens : le Mécanisme de Varsovie (2013), le Réseau de Santiago (2019) et le Dialogue de Glasgow (2021). Bien qu’ils visent à structurer la coopération internationale sur les pertes et préjudices, ces instruments se limitent à encadrer le débat sans apporter de réponse concrète aux enjeux sensibles de la responsabilité et de l’indemnisation. Ces questions demeurent des points de blocage majeurs, entravant continuellement les avancées sur ce dossier.

Ce n’est qu’à la COP27 (2022), en Égypte, dans un contexte d’aggravation des catastrophes climatiques, qu’un tournant historique s’est opéré : les Parties ont convenu de créer un Fonds dédié aux pertes et aux préjudices (« le Fonds »). Le mandat de ce Fonds est ambitieux : fournir des ressources financières aux pays en développement vulnérables afin de les aider à faire face aux effets néfastes des changements climatiques. Un an plus tard, à la COP28, le Fonds est officiellement lancé, avec la Banque mondiale désignée comme hôte intérimaire (décision 1/CP.28). La COP29 marque le passage à l’opérationnalisation, avec des discussions centrées sur les sources de financement, les modalités d’accès pour les pays bénéficiaires, la gouvernance, ainsi que les structures administratives (conseil d’administration, secrétariat, rôle fiduciaire) nécessaires à son bon fonctionnement. Les éléments déterminés au Fonds sur les pertes et préjudices sont résumés dans le Tableau 1.

Développements récents

En avril 2025, lors de sa cinquième réunion à la Barbade, le conseil d’administration du Fonds a adopté le cadre opérationnel initial, appelé « Barbados Implementation Modalities ». Pour 2025-2026, ce cadre prévoit un financement de 250 millions de dollars US en subventions, destiné à soutenir des initiatives portées par les pays pour répondre aux pertes et aux préjudices liés au changement climatique, soit les interventions d’urgence, les actions de rétablissement à moyen terme, ainsi que des projets de reconstruction à long terme. Un appel à projets sera lancé auprès des pays en développement, avec un soutien aux projets allant de 5 à 25 millions de dollars US. Un cadre de suivi des résultats est attendu pour octobre 2025, avec un début des financements prévu au commencement de l’année 2026.

Tensions entre logique politique et impératif juridique

Présenté comme une victoire diplomatique, le Fonds révèle pourtant une fragilité structurelle préoccupante : il ne répond ni à l’ampleur des besoins ni aux exigences d’accessibilité et de justice qu’il était censé incarner. L’architecture actuelle risque de compromettre son efficacité et de reproduire les inégalités mêmes qu’il entendait corriger. En voici les principales raisons.

1. Une définition floue et l’absence de critères clairs

L’absence d’une définition claire et opérationnelle des « pertes et préjudices » continue de générer une incertitude importante. Sans critères convenus pour déterminer les préjudices admissibles, les divergences persistent quant à ce qui peut effectivement être financé — laissant ainsi les communautés en première ligne dans l’incertitude et affaiblissant la capacité de réaction du Fonds.

2. Un financement dérisoire face aux besoins

Les pays en développement ont besoin d’environ 400 milliards de dollars par an pour faire face aux pertes et aux préjudices. Or, au 7 avril 2025, seulement 765,59 millions de dollars avaient été promis, et à peine 321,22 millions ont réellement été déboursés — soit une infime fraction des besoins (FRLD, 2025). Cet écart financier alimente le sentiment d’injustice. Il reflète le décalage entre les engagements diplomatiques et la réalité sur le terrain, et menace à long terme la crédibilité du Fonds.

3. Des contributions volontaires, sans responsabilité contraignante

Le Fonds repose exclusivement sur des contributions volontaires : aucun pays n’y est juridiquement contraint et aucun mécanisme ne garantit des versements réguliers ni proportionnels aux responsabilités historiques. En l’absence de consensus sur la manière dont cette responsabilité devrait se traduire en obligations financières concrètes, selon les capacités respectives des pays, les principaux émetteurs peuvent esquiver tout engagement stable et prévisible — minant ainsi la viabilité à long terme du Fonds. Pour les pays vulnérables, cette solidarité demeure insuffisante et discrétionnaire, loin de répondre à leurs revendications de justice climatique effective. Car comment parler de justice climatique sans reconnaître les responsabilités passées ni instaurer une obligation de réparation ?

4. Une gouvernance encore trop éloignée des communautés touchées

La structure du Fonds prévoit un conseil d’administration inclusif, des agences d’exécution, ainsi que des règles de transparence et de participation des observateurs et parties prenantes. En pratique, toutefois, les pays vulnérables disposent d’une marge de manœuvre limitée. Les procédures d’accès sont complexes, les financements tardent à être déployés, et peu de garanties assurent une véritable implication des communautés locales — pourtant en première ligne face aux impacts climatiques. Les peuples autochtones, les jeunes, les femmes et les communautés rurales restent en marge, et l’absence, à ce jour, de dispositions spécifiques pour l’accès direct aux fonds accentue cette inégalité. Sans réforme, le Fonds risque de reproduire les travers d’une architecture financière centralisée, technocratique et déconnectée des réalités locales — une approche qui a déjà largement montré ses limites.

5. Un recours possible aux prêts : une solution à double tranchant

Bien que le Fonds privilégie les subventions, il autorise aussi le recours aux prêts. Pour des pays déjà lourdement endettés, cela soulève une incohérence majeure : s’endetter davantage pour réparer des dommages qu’ils n’ont pas causés. Cette approche, dénoncée par plusieurs observateurs, compromet l’esprit solidaire du Fonds et s’apparente à une forme de mal-adaptation, en transférant la charge financière aux victimes plutôt qu’aux responsables historiques.

Vers une réponse juridique plus contraignante ?

Les dispositifs actuels résultent d’un compromis politique évitant toute reconnaissance formelle de responsabilité. En l’absence de règles contraignantes, les mécanismes de soutien, comme le Fonds, restent fragiles et insuffisants face à l’ampleur des besoins. Or, l’urgence climatique et les revendications croissantes des pays vulnérables exigent des réponses plus ambitieuses. Dans ce contexte, de nombreux États, insatisfaits de la gestion du dossier au sein de la CCNUCC, se tournent progressivement vers les instances judiciaires internationales pour clarifier leurs droits en matière de réparation climatique.

En mars 2023, l’Assemblée générale des Nations unies a demandé un avis consultatif à la Cour internationale de Justice (CIJ) afin de préciser les obligations des États face aux changements climatiques. En décembre 2024, la CIJ a tenu des audiences publiques, réunissant 98 États et 12 organisations internationales et régionales. Son avis, attendu en 2025, est perçu comme une opportunité décisive pour ancrer juridiquement le principe de responsabilité et renforcer la base normative autour des pertes et préjudices. Même s’il ne sera pas contraignant, celui-ci a le potentiel d’influencer les négociations climatiques et d’alimenter les recours juridiques contre les États ou entreprises. Il s’agit d’un moment charnière pour faire progresser l’idée de responsabilité dans le droit international, mais son effet dépendra largement de la volonté politique des États à y donner suite.

Reconnaissance, limites et perspectives : quelle justice climatique pour les pertes et préjudices ?

Dix ans après l’Accord de Paris, les pertes et préjudices ont enfin trouvé leur place dans le régime climatique. L’institution du Fonds marque une reconnaissance politique importante : celle que certaines conséquences, désormais inévitables, exigent une réponse spécifique et différenciée. Ce tournant constitue une avancée incontestable dans la construction d’une justice climatique plus attentive aux réalités du Sud.

Cette reconnaissance, aussi historique soit-elle, reste cependant incomplète. Le Fonds, qui dépend encore de contributions volontaires, demeure insuffisant face à l’ampleur des besoins et n’est pas adossé à des obligations garantissant sa prévisibilité et son efficacité. En l’état, il représente un outil symbolique fort, mais structurellement limité : il ne peut enclencher les transformations qu’exige une justice climatique véritable sans réforme en profondeur. En effet, cette justice ne saurait reposer sur la seule solidarité discrétionnaire — elle requiert des mécanismes équitables, contraignants et durables, garants d’un droit réel à la réparation.

Dans ce contexte, les recours juridiques internationaux, notamment l’avis consultatif de la CIJ, pourraient ouvrir de nouvelles voies. En clarifiant les obligations des États, la Cour renforcerait l’assise normative des pertes et préjudices dans le droit international. Ce renforcement comporte cependant un paradoxe : en exposant la responsabilité historique des grands émetteurs, il risque d’attiser leur méfiance et de fragiliser leur soutien au Fonds. Ce dilemme révèle la tension centrale de la gouvernance actuelle : concilier faisabilité politique (indispensable à la mobilisation des ressources) et responsabilité juridique (indispensable à une justice véritable).

L’avenir du régime climatique se jouera en grande partie dans cette capacité à dépasser cette tension. À la veille de la COP30, les négociations sur le nouvel objectif collectif quantifié en matière de financement seront l’occasion de tester cette volonté politique des États. À ce tournant décisif, il ne s’agit plus de proclamer la justice climatique, mais de la construire dans les mécanismes, les règles et les financements.