Depuis plusieurs décennies, la science établit clairement le lien entre les combustibles fossiles et les changements climatiques. Néanmoins, ce n’est qu’en 2021, avec la publication du sixième rapport du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), que le constat s’est imposé avec une clarté inédite : « Il est sans équivoque que l’influence humaine a réchauffé l’atmosphère, l’océan et les terres. » Cette affirmation, quelques mois avant la COP26, a renforcé la pression sur les États et contribué à faire de la Conférence de Glasgow un moment charnière. Pour la première fois, une décision issue d’une COP, le Pacte de Glasgow, reconnaissait explicitement la nécessité d’un abandon progressif des énergies fossiles, marquant un tournant dans la gouvernance climatique mondiale.

Dans ce contexte, plusieurs États, dont le Canada, ont pris de nouveaux engagements pour accélérer la transition énergétique. Ottawa s’est notamment engagé sur trois fronts : le plafonnement et la réduction des émissions du secteur pétrolier et gazier, l’Engagement mondial sur le méthane et le Global Coal to Clean Power Transition Statement (Déclaration sur la transition globale du charbon vers des énergies propres [traduction libre]). En tant que quatrième producteur mondial de pétrole brut, ces engagements du Canada sont d’autant plus notables que le secteur énergétique représente près de la moitié des émissions nationales (ECCC, 2025).

Cependant, traduire ces engagements en actions concrètes reste un défi majeur. Le Canada n’a jamais atteint ses cibles de réduction des GES et semble être en voie de rater celles de 2030. Cette situation souligne la nécessité d’un suivi rigoureux et d’une évaluation continue des engagements climatiques. Quatre ans après la COP26, cet article propose un bilan critique des progrès réalisés et des principaux obstacles à leur mise en œuvre.

Analyse de la mise en œuvre des engagements canadiens depuis la COP26

Afin d’évaluer l’effectivité des engagements climatiques pris par le Canada à la COP26, nous avons retenu deux critères d’analyse. Le premier concerne l’adéquation des instruments politiques (lois, normes, prises de position officielle, etc.), soit leur capacité à structurer efficacement l’action publique pour atteindre les objectifs fixés. Le second porte sur la temporalité, soit le respect des échéances annoncées au moment de l’engagement. Sur cette base, chaque engagement a été analysé de manière individuelle, puis classé selon la typologie suivante :

• Engagement respecté
• Engagement respecté, mais dépassant les délais annoncés
• En cours de réalisation, selon deux cas :
  • Conforme
  • Avec un retard important
• Non réalisé, selon deux cas :
  • Retard ou insuffisance manifeste
  • Aucune démarche entreprise

Engagement 1 : Le plafonnement et la réduction des émissions du secteur pétrolier et gazier

Le secteur pétrolier et gazier est le plus grand émetteur industriel de gaz à effet de serre (GES) au Canada, représentant environ 30 % des émissions nationales totales. Afin de limiter son impact climatique, le gouvernement fédéral s’est engagé, à la COP26, à instaurer un plafond d’émissions et à imposer des réductions progressives en vue d’atteindre la carboneutralité d’ici 2050. L’entrée en vigueur de ce plafonnement était initialement prévue pour 2024 (Chaloux et al., 2024a).

Dès 2022, deux options ont été soumises à des consultations publiques : un système de plafonnement et d’échange de droits d’émission, ou une réforme du modèle fédéral de tarification du carbone. Ces propositions se concentraient sur les émissions de GES plutôt que sur la production de pétrole et de gaz, en raison du partage constitutionnel des compétences : si Ottawa peut fixer des normes nationales en matière de GES, la gestion des ressources naturelles demeure de compétence provinciale, limitant ainsi la portée des instruments fédéraux.

Après plusieurs reports, le projet de Règlement sur les plafonds d’émissions de gaz à effet de serre du secteur pétrolier et gazier est finalement présenté en novembre 2024, avec un retard d’un an et demi. Le gouvernement y privilégie un système de plafonnement et d’échange des émissions, imposant, à partir de 2030, un plafond équivalent à une réduction de 27 % par rapport aux émissions de 2026, avec obligation de compenser les dépassements par l’achat de droits d’émission (unités de conformité). Le projet prévoit également des mesures de flexibilité, telles qu’un plafond légal d’émissions supplémentaires et la possibilité de recourir à des crédits compensatoires (financement de projets d’atténuation des GES), à condition que le tout reste compatible avec l’objectif de carboneutralité en 2050.

La version finale du Règlement, initialement attendue pour la fin de l’année 2023, a été repoussée à 2025, avec une application progressive de ses dispositions de 2026 à 2030. Par conséquent, le plafonnement des émissions, qui devait débuter en 2024, n’entrerait finalement en vigueur qu’en 2026, accusant plus de deux ans de retard.

Malgré ces délais, la mise en place d’un système de plafonnement et d’échanges constitue une avancée majeure en matière de régulation des émissions du secteur pétrolier et gazier. Toutefois, des tensions demeurent quant à la cohérence globale de l’engagement : bien que le gouvernement libéral, réélu en mars 2025, ait réitéré son intention d’aller de l’avant, le nouveau premier ministre, Mark Carney, s’est déclaré favorable à la construction de nouveaux pipelines, une position difficilement conciliable avec la réduction des émissions du secteur pétrogazier.

Engagement 2 : L’Engagement mondial sur le méthane

Quelques jours avant la COP26, le Canada a adhéré à l’Engagement mondial sur le méthane, qui vise une réduction de 30 % des émissions de méthane d’ici 2030 par rapport à 2020. En parallèle, en septembre 2021, le Parti libéral du Canada s’est engagé à réduire de 75 % les émissions de méthane du secteur pétrolier et gazier d’ici 2030 (par rapport à 2012). Ce gaz, dont le potentiel de réchauffement est environ 80 fois plus élevé que celui du CO2 sur une période de 20 ans, représente 16 % des GES émis à l’échelle nationale, dont 45 % proviennent du secteur pétrogazier (ECCC, 2025). Il importe de souligner que les inventaires des émissions de méthane reposent sur la comptabilisation effectuée par les industries elles-mêmes, ce qui pourrait conduire à une sous-estimation des niveaux réels de ce gaz (Chan et al., 2020).

Pour mettre en œuvre cet engagement, Ottawa a annoncé l’élargissement du champ d’application du Règlement concernant la réduction des rejets de méthane (2018). Bien qu’un projet de Règlement ait été annoncé pour le début de l’année 2023, ce n’est qu’en décembre de cette même année qu’il a été publié. Il mise essentiellement sur : l’amélioration du suivi des émissions fugitives, l’obligation de faire réaliser des audits annuels par des tiers pour vérifier les résultats communiqués par les entreprises, des délais de réparation des installations provoquant des émissions fugitives et l’introduction d’une option de mise en conformité de rendement. L’approche axée sur le rendement repose sur un programme volontaire permettant aux installations de choisir leur méthode d’atténuation, à condition de ne pas dépasser un seuil de 10 kg de méthane/heure.

La proposition réglementaire prévoit une entrée en vigueur progressive dès 2027, avec une conformité totale d’ici 2030, laissant aux entreprises jusqu’à sept ans pour se conformer entièrement. Selon le scénario de référence, les modifications réglementaires permettraient de réduire les émissions de méthane du secteur à 0,6 Mt en 2030, soit 75 % sous les niveaux de 2012, et d’atteindre la cible de réduction (ECCC, 2023). Cette approche, bien que réglementaire, est fortement fondée sur les audits plutôt que sur des réductions directes de volumes ou de production.

Les délais importants d’entrée en vigueur et l’absence de version finale du règlement (toujours attendue en mai 2025) créent une incertitude notable quant au respect des échéances. Toutefois, les mesures envisagées sont parmi les moins coûteuses pour l’industrie : le méthane peut être capté puis vendu comme gaz naturel, et les réductions reposent surtout sur l’entretien et la modernisation d’équipements existants (International Energy Agency (IEA), 2020). De 2027 à 2040, le coût moyen annuel de mise en conformité à ces nouvelles normes pour l’industrie est estimé à 1,18 milliard $ (ECCC, 2023), alors que ses recettes totales atteignaient 269,9 milliards $ en 2022 (Statistique Canada, 2023).

Par ailleurs, en mars 2025, le gouvernement a publié un autre règlement connexe visant la réduction des composés organiques volatils (COV) lors du stockage et du chargement de liquides pétroliers volatils, ce qui devrait aussi contribuer indirectement à la réduction du méthane, à la hauteur de 7,8 kt de 2025 à 2045 (ECCC, 2025).

En somme, si les outils proposés sont potentiellement efficaces et peu contraignants économiquement, les retards réglementaires et le caractère encore incertain de l’adoption finale nuisent à la crédibilité temporelle de l’engagement.

Engagement 3 : Le Global Coal to Clean Power Transition Statement

Dans le cadre de la COP26, le Canada a signé le Global Coal to Clean Power Transition Statement, qui vise l’élimination progressive de l’électricité produite à partir du charbon. Il prolonge une promesse initialement formulée en 2016 lorsque le Canada s’est engagé à éliminer la production d’électricité au charbon d’ici 2030 (Chaloux et al., 2024b). Bien que le charbon ne représente que 4 % de la production d’électricité, il génère plus du tiers des émissions du secteur (ECCC, 2025).

Pour mettre en œuvre cet engagement, l’instrument le plus structurant en cours est le Règlement sur l’électricité propre, en vigueur depuis janvier 2025. Il vise l’abandon progressif de la production d’électricité à partir de combustibles fossiles pour un réseau électrique national carboneutre d’ici 2050. Il remplace ainsi le Règlement de 2018 sur les émissions de CO2 du secteur thermique au charbon, qui imposait une norme de rendement de 420 tCO2/GWh à l’horizon 2030.

Publié en août 2023, le projet de règlement introduisait une norme nettement plus contraignante, interdisant aux centrales alimentées par des combustibles fossiles d’émettre plus de 30 tonnes de CO2 par GWh produit. Pour les centrales au charbon, cette exigence ne s’appliquerait toutefois qu’à compter de 2035. Les normes proposées se révèlent donc bien plus contraignantes, notamment si l’on considère que la IEA (2021) estime que les centrales au charbon produisent en moyenne 1 023 tonnes de CO2/GWh. Or, le gouvernement fédéral prévoit que l’élimination progressive du charbon passera en grande partie par une conversion vers le gaz naturel, une stratégie qui soulève des questions quant à la cohérence climatique de la transition envisagée (Chaloux et al., 2024b).

En février 2024, à la suite de consultations publiques, une version révisée et davantage modulée du projet de règlement a été présentée. Elle apporte plusieurs modifications : remplacement de la norme de performance par une limite annuelle d’émissions par producteur, autorisation d’acheter des crédits compensatoires en cas de dépassement des limites, et dérogation limitée pour les systèmes équipés d’un dispositif de capture et de stockage du carbone mis en service avant 2025 (Chaloux et al., 2024b).

La version finale, publiée en décembre 2024, respecte les délais annoncés. Toutefois, les dispositions phares ne s’appliqueront pleinement qu’en 2035, soit avec cinq ans de retard sur l’objectif d’élimination du charbon thermique. Par ailleurs, le gouvernement fédéral mise largement sur une transition vers le gaz naturel, ce qui contrevient à l’esprit du Global Coal to Clean Power Transition Statement, qui vise une transition vers des énergies véritablement propres.

Les obstacles à la mise en œuvre

Des processus réglementaires longs et complexes

L’adoption de règlements fédéraux visant à encadrer les émissions de GES dans le secteur des énergies fossiles suit une procédure longue et sinueuse. Entre l’annonce et l’entrée en vigueur des dispositions réglementaires, le processus est jalonné de consultations publiques, de multiples révisions des projets de règlement et, bien souvent, d’une mise en application progressive sur plusieurs années. Ce cheminement dépasse fréquemment la durée d’un mandat politique, nécessitant parfois la réélection du même parti pour mener à terme l’adoption du règlement final. Et même l’adoption d’un règlement ne garantit pas sa pérennité, comme en témoigne la tarification carbone, qui était pourtant centrale dans la politique climatique canadienne, mais qui a été partiellement résiliée en avril 2025, en pleine campagne électorale.

L’opposition de provinces, de l’industrie fossile et de partis d’opposition

Les efforts du gouvernement fédéral pour encadrer les émissions de GES dans le secteur des combustibles fossiles se heurtent à une opposition systématique, tant de la part des provinces que des acteurs de l’industrie et de certains partis politiques. Diverses stratégies sont mobilisées pour freiner ou délégitimer ces initiatives : menaces de contestations judiciaires des provinces productrices fondées sur des arguments constitutionnels ; lobbyisme intense des entreprises d’énergies fossiles pour contrer la réglementation de leur secteur ; et rejet explicite, voire idéologique, du Parti conservateur du Canada à l’égard de toute régulation du secteur pétrogazier. Ces dynamiques témoignent de la forte polarisation politique entourant la régulation des GES au Canada, en particulier lorsqu’elle touche directement les intérêts énergétiques.

Conclusion

Dans un pays aussi décentralisé et énergétiquement hétérogène que le Canada, le désengagement des combustibles fossiles représente un défi de gouvernance majeur. Si la voie réglementaire demeure essentielle pour structurer l’action climatique, elle s’avère souvent lente et vulnérable aux aléas politiques, en contradiction avec l’urgence de la transition.

La décision rendue par la Cour suprême en 2021, affirmant la capacité du gouvernement fédéral à légiférer sur les GES au nom de l’intérêt national, constitue un point d’appui juridique prometteur. Cependant, ce levier ne garantit pas à lui seul l’effectivité de la transition. Pour que le pays s’engage durablement sur la voie de la décarbonation, il faudra conjuguer cadre légal, constance institutionnelle et véritable volonté politique.