Dans l’histoire de la diplomatie climatique, le 12 décembre 2015 restera longtemps une date marquante. C’est en effet ce jour-là que 196 États ont adopté par consensus l’Accord de Paris, un traité international qui a posé les bases d’un nouveau cadre juridique pour organiser la riposte mondiale face à ce « défi sans précédent de portée civilisationnelle » (Assemblée générale des Nations Unies, 2023) que sont les changements climatiques. Ce texte, immédiatement devenu la pierre angulaire de la gouvernance du climat, a fédéré les États autour d’une ambition claire : contenir l’élévation de la température nettement en dessous de 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels, tout en poursuivant l’action menée pour limiter cette élévation à 1,5 °C.

L’adoption de l’Accord de Paris, résultat de quatre années de négociations, avait alors été saluée presque unanimement comme un évènement historique. Pour plusieurs, cette formidable victoire du multilatéralisme laissait présager le début d’une nouvelle ère dans la gouvernance du climat et l’espoir d’un véritable élan collectif face à l’urgence climatique. Un espoir d’ailleurs conforté, un temps, par l’adhésion très forte que ce texte a suscitée auprès des États : le seuil de ratification nécessaire à son entrée en vigueur a rapidement été atteint (l’Accord de Paris est entré en vigueur le 4 novembre 2016 et compte aujourd’hui 195 parties). De plus, de nombreux acteurs infra-étatiques et non étatiques ont témoigné de leur soutien à ce traité.

Dix ans plus tard, peut-on dire que ce sursaut collectif tant espéré a vraiment eu lieu? Alors que le seuil de 1,5 °C semble désormais franchi, que les conséquences des changements climatiques s’amplifient et que les États-Unis ont exercé pour une seconde fois leur droit de retrait de l’Accord de Paris, il est possible d’en douter. Faut-il en conclure que l’Accord de Paris n’est qu’une preuve manifeste de l’inutilité de la coopération internationale dans ce domaine? Peut-être pas non plus. À la lumière de ses dix années d’existence, c’est en réalité un bilan en demi-teinte de l’Accord de Paris qui doit être dressé.

L’Accord de Paris : une nouvelle approche de l’action climatique

Le besoin d’un renouveau

Pour comprendre en quoi l’adoption de l’Accord de Paris représentait un évènement majeur dans l’histoire de la gouvernance du climat, une brève mise en contexte s’impose. C’est en 1992, lorsque la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques a été adoptée, que s’est amorcée la coopération internationale dans ce domaine. Ce traité, au contenu trop général pour pouvoir véritablement changer le cours des choses, a été complété en 1997 par un second traité : le Protocole de Kyoto. Contrairement à la Convention-cadre, ce texte comprenait des engagements chiffrés de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) à atteindre entre 2008 et 2012, mais uniquement pour les pays développés. Les pays en développement, quant à eux, se voyaient exemptés de tout engagement de la sorte.

Cette dualité normative, traduction juridique du principe des responsabilités communes, mais différenciées, et des capacités respectives inscrites dans la Convention-cadre, a été la marque du Protocole de Kyoto ; une marque néanmoins problématique, car elle a poussé les États-Unis à refuser de ratifier ce traité au nom des désavantages économiques que ce texte lui procurerait face à d’autres États, comme la Chine.

En 2005, au moment où ont débuté les discussions sur la définition des cibles de réduction des GES des pays développés pour la période après 2012 dans le cadre du Protocole de Kyoto, un constat s’est imposé. Alors que les émissions de GES diminuaient dans les pays développés (exception faite du Canada), elles augmentaient rapidement dans les pays en développement. Dans ce contexte, la poursuite de l’action collective au moyen du Protocole de Kyoto devenait donc une question d’actualité.

Une période de grande incertitude s’est alors amorcée à propos de l’avenir de la coopération climatique internationale, les pays développés et en développement s’opposant sur la question d’une éventuelle « sortie » du Protocole de Kyoto. Une solution a finalement été trouvée en 2011 : après 2012, le Protocole ferait l’objet d’une seconde période d’engagement, mais en contrepartie, les pays en développement ont accepté de lancer des négociations pour élaborer un nouvel instrument juridique destiné à prendre le relais du Protocole à l’expiration de sa deuxième période d’engagement. C’est précisément ce processus qui a mené, en 2015, à l’adoption de l’Accord de Paris. Si ce texte a marqué un tournant dans la gouvernance du climat, c’est donc d’abord parce qu’il définissait des modalités pour l’action collective en faveur du climat sur le long terme. Toutefois, c’est aussi parce qu’il établissait un cadre juridique plus flexible et inclusif que celui du Protocole de Kyoto, rompant avec la logique des annexes au profit d’une approche permettant à chaque Partie de choisir le niveau d’ambition de son action climatique.

Un cadre novateur, plus flexible et inclusif

L’Accord de Paris vise trois objectifs : limiter l’élévation des températures; renforcer les capacités d’adaptation ; réorienter les flux financiers. En ce qui concerne l’atténuation, il définit la trajectoire que les émissions mondiales de GES devraient suivre au cours du siècle (un plafonnement des émissions suivi d’une réduction rapide en vue d’atteindre un « équilibre » entre les émissions et les absorptions après 2050).

Pour parvenir à cette trajectoire, chaque Partie est tenue d’élaborer un document (intitulé « contribution déterminée au niveau national », ou « CDN ») dans lequel elle énonce les objectifs qu’elle souhaite se donner en matière de lutte contre les changements climatiques, en fonction de ce qu’elle considère juste par rapport à sa situation nationale. Ce système s’accompagne d’un mécanisme de rehaussement progressif de l’ambition, en vertu duquel il est attendu des Parties qu’elles soumettent tous les cinq ans une contribution plus ambitieuse que la précédente.

Bien que les Parties soient tenues de communiquer une CDN et de prendre des mesures internes pour atteindre les objectifs qui y sont énoncés, la réalisation de ces objectifs n’est pas obligatoire. En revanche, l’Accord de Paris prévoit un cadre renforcé de transparence qui oblige toutes les Parties à divulguer des informations permettant de visualiser clairement la façon dont chacune progresse dans la réalisation de sa CDN. À cela s’ajoute un bilan de la mise en œuvre, effectué tous les cinq ans, qui vise à évaluer les progrès collectifs accomplis pour atteindre les objectifs de l’Accord de Paris. L’approche ici adoptée repose ainsi sur l’idée qu’obliger les États à faire preuve de transparence dans leurs actions est une meilleure option pour les inciter à agir que de prévoir des mécanismes de sanctions.

L’Accord de Paris marque donc à plusieurs égards une rupture avec le Protocole de Kyoto. D’une part, la distinction entre le traitement réservé aux pays développés et à ceux en développement est moins prononcée, car l’ensemble des Parties est soumis aux mêmes obligations en matière d’atténuation et de transparence. D’autre part, les objectifs de lutte contre les changements climatiques de chaque Partie sont déterminés à l’échelle nationale, selon une approche ascendante, et non plus lors de discussions internationales. De plus, ils ne sont pas obligatoires. C’est donc un nouveau modèle de coopération, plus souple et plus inclusif, qui a vu le jour avec l’Accord de Paris.

L’Accord de Paris : un bilan mitigé sur le plan de l’ambition

Dix ans après l’adoption de l’Accord de Paris, le premier constat qui s’impose est que son objectif de limiter la hausse des températures semble pour l’instant hors de portée. En effet, selon le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, limiter l’élévation des températures sous le seuil de 1,5 °C exigerait une réduction des émissions de GES de 43 % d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 2019.

Or, si l’ensemble des CDN communiquées étaient réalisées (ce qui est loin d’être certain), il en résulterait seulement une baisse de 5,9 % des émissions d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 2019 (Secrétariat de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, 2024). Le réchauffement climatique serait alors de l’ordre de 2,6 °C d’ici la fin du siècle (Programme des Nations unies pour l’environnement, 2024).

Ces chiffres mettent en évidence les limites de ce modèle de coopération fondé sur le caractère de l’action climatique déterminé à l’échelle nationale. Certes, il a permis à l’Accord de Paris de faire l’objet d’une adhésion quasi universelle. Cependant, le fait de laisser à chacun le soin de déterminer ce qu’il considère être sa « juste part » en matière de lutte contre les changements climatiques ne peut garantir que la somme des actions individuelles soit en adéquation avec les cibles d’atténuation définies par l’Accord de Paris. Dans les résultats du premier bilan de la mise en œuvre de l’Accord de Paris obtenus en 2023, les Parties rappellent d’ailleurs l’écart entre ce qui est promis dans les CDN et les actions requises, en déclarant que « les Parties prises collectivement ne sont pas en passe de réaliser l’objet de l’Accord de Paris et d’atteindre ses buts à long terme » (Conférence des Parties à l’Accord de Paris, 2023).

Ce manque d’ambition s’observe également dans la finance climatique. Au moment d’adopter l’Accord de Paris, les pays développés avaient convenu (dans un document non obligatoire accompagnant le texte de l’Accord) de prolonger l’objectif (initialement formulé en 2009) de transférer 100 milliards de dollars par an aux pays en développement d’ici 2020, jusqu’en 2025. Or, cet objectif n’a été atteint qu’en 2022. Les négociations sur le montant du nouvel objectif collectif quantifié à transférer au titre de la finance climatique pour la période postérieure à 2025, qui se sont conclues en 2024, ont à nouveau été l’occasion de prendre la mesure de ce défi de l’ambition. Alors que le soutien nécessaire à la mise en œuvre de l’ensemble des mesures énoncées dans les CDN des pays en développement était estimé entre 455 et 584 milliards de dollars par an d’ici 2030, le nouvel objectif en matière de finance climatique a seulement été fixé à 300 milliards de dollars par an jusqu’en 2035 (Conférence des Parties à l’Accord de Paris, 2024).

Cela dit, si les engagements pris au titre de l’Accord de Paris ne sont pas encore à la hauteur de ce qu’exige le défi climatique, il n’en demeure pas moins que leur niveau d’ambition progresse avec le temps. Trop faiblement et trop lentement, mais il progresse. Ainsi, alors que la somme des engagements contenus dans les premières CDN plaçait le monde sur une trajectoire d’augmentation des températures d’environ 3,2 °C d’ici la fin du siècle, l’estimation de cette augmentation a été ramenée à 2,6 °C après la communication des deuxièmes CDN. Le mécanisme de rehaussement progressif de l’ambition des CDN prévu par l’Accord de Paris semble donc fonctionner.

Par ailleurs, la progression de l’ambition ne se mesure pas qu’en chiffres. Elle peut aussi s’apprécier au regard des idées qui sont promues dans les décisions prises par la Conférence des Parties (CdP) à l’Accord de Paris. Or, sur ce terrain aussi, une progression s’observe. Par exemple, alors qu’en 2022, la CdP encourageait le passage à « des systèmes énergétiques à faibles émissions » (Conférence des Parties à l’Accord de Paris, 2022), l’année suivante, elle invitait à « opérer une transition juste, ordonnée et équitable vers une sortie des combustibles fossiles dans les systèmes énergétiques » (Conférence des Parties à l’Accord de Paris, 2023). Même si la formule n’a pas été reprise dans les décisions adoptées par la CdP en 2024, il reste que l’évocation de cette transition hors des énergies fossiles dans ce forum multilatéral a grandement contribué à accroître la légitimité des plaidoyers en faveur de la décarbonisation des économies.

La résilience de l’Accord de Paris face aux turbulences mondiales

Pendant sa courte existence, l’Accord de Paris a dû faire face à plusieurs crises importantes. La première est survenue très rapidement, en 2017, lorsque le président Trump a annoncé le retrait des États-Unis de ce traité. La crainte était alors que ce désengagement incite d’autres États à faire de même, au risque de réduire considérablement la portée de l’Accord de Paris. Cette crainte ne s’est toutefois pas matérialisée et les États-Unis sont à nouveau devenus membres de l’Accord en 2021. D’autres crises ont également mis la coopération climatique à rude épreuve : la pandémie de COVID-19, l’inflation mondiale, la guerre en Ukraine et les tensions énergétiques globales. Pourtant, malgré ces aléas, les discussions entre les Parties à l’Accord de Paris en vue d’assurer la bonne mise en œuvre de ce traité se sont toujours poursuivies. Jusqu’à présent, le système de coopération a tenu bon, et les États se sont dans l’ensemble conformés assez fidèlement aux dispositions de ce traité. On pourrait objecter que, celles-ci étant flexibles et peu ambitieuses, le défi n’est pas si grand. Or, à une époque où les assises mêmes de l’ordre international fondé sur les règles (rules-based order) sont mises à mal, le fait que la légalité internationale soit respectée et que le dialogue se poursuive mérite d’être souligné.

La dynamique impulsée par l’Accord de Paris

Enfin, il faut souligner la dynamique que l’adoption de l’Accord de Paris a permis d’impulser dans les différentes strates de la société. Fortement médiatisée, l’adoption de ce texte a conduit à démocratiser la question climatique et à faire en sorte que celle-ci soit abordée par de multiples acteurs, dans de multiples forums. Qu’il s’agisse d’entreprises, de gouvernements locaux, d’universités ou d’organisations non gouvernementales, de nombreux acteurs affichent aujourd’hui leur volonté d’être en phase avec les objectifs de l’Accord de Paris. En outre, ce traité est fréquemment invoqué par les requérants dans les contentieux climatiques et utilisé par les tribunaux pour interpréter des textes juridiques non liés au climat de manière favorable à la lutte contre les changements climatiques. En somme, l’Accord de Paris constitue sur cette question le texte de référence qui, grâce à ses objectifs d’atténuation à long terme, offre aux acteurs tant étatiques que non étatiques une sorte de boussole.

L’Accord de Paris à la croisée des chemins

Dix ans après son adoption, l’Accord de Paris reste une avancée majeure dans l’histoire de la diplomatie climatique. Il offre un cadre de coopération stable, dont les fondements ne nécessitent en principe aucune renégociation à court et à moyen terme, qui bénéficie d’une adhésion quasi universelle et qui représente aujourd’hui le centre de gravité d’une gouvernance mondiale du climat de plus en plus fragmentée.

Cependant, il est vrai que l’Accord de Paris n’est pas encore parvenu à générer l’effet de levier nécessaire pour infléchir les courbes d’émissions de GES. Pourtant, si les retombées positives de ce texte sont jusqu’à présent restées trop limitées, elles existent et on peut penser (ou espérer) qu’elles iront en augmentant à l’avenir. L’Accord de Paris ayant été créé autour de l’idée d’une progression régulière du niveau d’ambition des efforts consentis par ses Parties, il faut nécessairement du temps pour que le remède fasse effet, même si on sait qu’il est urgent d’agir.

Malheureusement, l’enjeu crucial n’est peut-être plus aujourd’hui celui du rythme de l’action. Compte tenu de la tentation du repli national qui gagne beaucoup d’États et de cette relativisation de l’urgence de la crise climatique que l’on observe un peu partout, à l’avenir, le bilan que l’on pourra faire de l’Accord de Paris semble désormais devoir dépendre d’une chose : la volonté réelle des États de s’attaquer à ce défi climatique.