L’Accord de Paris établit un cadre juridique universel visant à limiter le réchauffement de la planète et à renforcer la résilience des sociétés par rapport aux conséquences des changements climatiques. Ce traité souligne l’importance du soutien apporté aux pays en développement, notamment à l’aide d’instruments financiers. Cependant, l’accès aux fonds constitue un enjeu majeur pour ces États, qui doivent faire face à des contraintes institutionnelles et budgétaires importantes pour honorer leurs engagements. L’adoption du nouvel objectif chiffré collectif (NCQG, pour New Collective Quantified Goal on Climate Finance) représente une occasion de réformer l’architecture existante et de garantir un soutien plus prévisible, adéquat et efficace.

Le NCQG est le cadre défini par les Parties à l’Accord de Paris pour établir un nouvel engagement financier après 2025, visant à soutenir l’action climatique dans les pays en développement. S’inspirant des expériences antérieures — notamment l’objectif des 100 milliards de dollars —, le NCQG s’inscrit dans un contexte de méfiance persistante de la part des pays en développement, alimentée par les promesses non tenues et les difficultés structurelles d’accès aux ressources financières. Il vise non seulement à dépasser les limites de l’engagement précédent, mais aussi à aligner les ressources disponibles sur les besoins réels des pays les plus vulnérables (Xavier et Prolo, 2024).

Après trois années de discussions approfondies, le NCQG a été officiellement adopté lors de la Conférence sur le climat de Bakou en 2024. Cependant, une question fondamentale demeure : le NCQG est-il réellement parvenu à relever les défis les plus critiques du financement climatique ? Il est essentiel d’aborder certains éléments de la décision prise sur le NCQG, en particulier ceux considérés comme les plus critiques.

Les enseignements tirés des engagements précédents

Les négociations sur le financement climatique sont parmi les plus délicates du régime, en raison des désaccords persistants sur les responsabilités, les montants, les modalités et le caractère contraignant des engagements (Rajamani, 2020). Le devoir de financement incombe aux pays développés au bénéfice des pays en développement, ce qui reflète une perspective de justice climatique, qui impose à ceux qui ont le plus contribué aux émissions de gaz à effet de serre l’obligation de soutenir financièrement les plus vulnérables, qui subissent les pires effets de la crise, sans en être les principaux responsables (Xavier et Prolo, 2024).

Le premier grand engagement international en matière de financement climatique a été la promesse, annoncée lors de la COP15 en 2009, de mobiliser 100 milliards de dollars par an d’ici 2020. Initialement salué comme un engagement ambitieux, cet objectif s’est rapidement heurté à des critiques en raison de son inadéquation aux besoins des pays en développement (Xavier et Prolo, 2024).

Le montant promis de 100 milliards de dollars n’a été effectivement atteint qu’en 2022, sous les protestations des pays en développement, qui ont dénoncé le manque de clarté et de transparence quant à ce qui pouvait être comptabilisé comme financement climatique, à la complexité d’accès aux ressources, ainsi qu’à l’absence de prévisibilité, entravant la planification à long terme des politiques climatiques (SCF, 2024). L’une des principales critiques porte sur la nature des flux, majoritairement accordés sous forme de prêts (environ 72 %), ce qui accentue l’endettement des pays en développement, dont les capacités budgétaires sont déjà limitées (Chau et Madariga, 2024).

Le NCQG représente une progression par rapport aux efforts précédents. Ses composantes doivent s’appuyer sur les expériences acquises au fil des années et les leçons tirées de la cible des 100 milliards, ce qui a permis aux Parties de mieux définir les attentes et les éléments à inclure dans le nouveau cadre de financement climatique (Conférence des Parties, 2024).

Les sources du financement climatique

L’article 4.3 de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (Convention) énonce que l’obligation de fournir un financement climatique repose sur les pays développés, en particulier ceux figurant à l’Annexe II (CCNUCC, 1992). Toutefois, cette approche repose sur un cadre géopolitique et économique propre à cette époque-là, qui ne reflète plus la réalité actuelle. Depuis l’Accord de Paris, on observe une évolution vers un élargissement de la base des donateurs, visant à inclure d’autres pays en plus de ceux qui sont considérés comme des « pays développés » (Rajamani, 2020).

Les négociations sur le NCQG ont été marquées par de profondes divergences sur l’éventuelle expansion de la base des contributeurs. De nombreux pays développés ont expressément plaidé en faveur d’une interprétation novatrice et évolutive des obligations de financement, souhaitant inclure d’autres pays en fonction de leur revenu national, produit intérieur brut, capacité économique et d’autres critères pertinents (Conférence des Parties, 2024).

De plus, le NCQG doit s’appuyer sur les institutions du mécanisme financier de la Convention, notamment le Fonds pour l’environnement mondial et le Fonds vert pour le climat, ainsi que le Fonds de réponse aux pertes et préjudices. Ces fonds jouent un rôle central dans la canalisation des ressources publiques vers les pays en développement, en particulier pour l’adaptation, les pertes et les préjudices, ainsi que le renforcement des capacités. La décision prise à Bakou réaffirme cette architecture en appelant à un renforcement du rôle des fonds existants, tout en encourageant l’innovation dans les instruments financiers ainsi que la simplification des procédures d’accès.

La décision adoptée à Bakou affirme la responsabilité universelle dans la réalisation de l’objectif, en appelant « tous les acteurs à travailler ensemble pour permettre l’augmentation du financement » (Conférence des Parties, 2025). Sur le montant global de 1 300 milliards de dollars, les pays développés ont la responsabilité de s’engager à hauteur d’au moins 300 milliards de dollars. La décision élargit également son champ aux acteurs non étatiques du système financier, en affirmant que la réalisation du montant global repose sur la participation du secteur privé et de ses ressources (Conférence des Parties, 2025).

Ces engagements ont suscité du scepticisme chez les pays en développement pendant les négociations, ceux-ci y voyant une tentative des pays développés de minimiser leur responsabilité dans la mobilisation des financements climatiques (Chau et Madariga, 2024). Néanmoins, les demandes explicites d’exclure à la fois les pays en développement et le secteur privé de la responsabilité de la réalisation de l’objectif n’ont pas été prises en compte.

Le quantum du NCQG

Le financement climatique doit provenir de ressources nouvelles et additionnelles. Cette disposition figure à l’article 4.3 de la Convention (CCNUCC, 1992). Ainsi, les pays définissent le financement « nouveau et additionnel » comme étant des fonds récemment décaissés ou engagés sans report de l’année précédente, des montants augmentés par rapport aux engagements antérieurs en matière de financement du développement, ou encore des flux dépassant le seuil minimal de financement du développement (SCF, 2024).

La principale justification de la complémentarité des ressources réside dans l’écart considérable entre les fonds effectivement mobilisés et les besoins financiers nécessaires pour relever les défis posés par les changements climatiques. La décision au sujet du NCQG estime les besoins des pays en développement à 6 800 milliards de dollars d’ici 2030, dont 215 à 387 milliards de
dollars spécifiquement dédiés à l’adaptation. À cet égard, la décision vise un financement annuel global de 1 300 milliards de dollars d’ici 2035 (Conférence des Parties, 2025).

Il est essentiel d’analyser ce chiffre à l’aide d’indicateurs qualitatifs pour mieux apprécier l’adéquation du NCQG. Lors des négociations, plusieurs pays ont soutenu l’adoption de sous-objectifs sectoriels régionaux (Conférence des Parties, 2024). Ces propositions visaient à corriger le déséquilibre de financement entre l’adaptation et l’atténuation, tout en répondant à des besoins croissants, notamment en matière de pertes et de préjudices (Falduto, Noels et Raphaël, 2024). Les pays en développement ont également plaidé pour des cibles dédiées aux groupes les plus vulnérables, en particulier les petits États insulaires et les pays les moins avancés (Conférence des Parties, 2024).

Malheureusement, ces demandes n’ont pas été approuvées. Aucun sous-objectif n’a été adopté dans le cadre du NCQG. La décision se résume à reconnaître les lacunes persistantes en matière de financement climatique et à souligner la nécessité d’une augmentation substantielle et d’un meilleur équilibre des contributions. En outre, elle ne contient aucune disposition contraignante imposant des obligations précises pour la réalisation de l’objectif. Le rôle de leadership confié aux pays développés n’a aucun caractère juridiquement obligatoire et repose uniquement sur un engagement volontaire. Ainsi, le NCQG ne prévoit que des engagements de mobilisation, sans aucune obligation de provisionner les fonds.

L’accès et la qualité du financement climatique

L’efficacité du financement climatique dépend non seulement de la mobilisation des ressources, mais aussi de leur accessibilité, de leur adéquation aux besoins réels et de leur équité. Le système actuel impose un fardeau fiscal disproportionné aux pays en développement, dont les budgets sont déjà limités et la dette élevée. Les mécanismes dominés par les prêts accentuent ces déséquilibres et entravent la mise en œuvre de l’action climatique dans les pays les plus vulnérables. Pour ces derniers, les ressources doivent être prévisibles, accessibles, et ne pas nuire à leur équilibre macroéconomique (SCF, 2024).

Lors des négociations du NCQG, plusieurs pays ont proposé d’améliorer l’accès à ces fonds en privilégiant les subventions et les prêts hautement préférentiels. D’autres suggestions incluaient l’annulation de la dette, les prêts en monnaie locale ou encore les échanges dette-climat, afin de préserver la viabilité financière des pays en développement (Conférence des Parties, 2024). La décision prise prend acte de ces demandes, mais reste vague sur les modalités concrètes de mise en œuvre.

La réforme de l’architecture financière est jugée nécessaire pour faire face à des obstacles persistants, tels que les coûts élevés du capital et l’endettement insoutenable. L’accent est mis sur l’importance des ressources publiques, des subventions et du financement préférentiel, notamment pour l’adaptation et la réponse aux pertes et aux préjudices (Conférence des Parties, 2025).

Des efforts sont également déployés pour faire participer les acteurs financiers, tant publics que privés, et pour orienter le financement vers les approches pilotées par les pays, tout en simplifiant les exigences de rapport. Les fonds multilatéraux sont invités à innover sans générer de dette et à rendre leurs procédures plus accessibles (Conférence des Parties, 2025).

Cependant, les formulations restent non contraignantes. Les décisions utilisent un langage permissif, sans fixer d’objectifs concrets ni de calendrier précis. Même le processus « Baku to Belém Roadmap to 1.3T », lancé dans le cadre du NCQG et visant à accroître le financement climatique, manque de clarté sur le chemin à suivre. L’adoption d’un calendrier de travaux à engager reste en suspens (Conférence des Parties, 2025).

Un nouveau défi est toutefois apparu au dernier moment : l’annonce du retrait des États-Unis de l’Accord de Paris. En tant que plus grand émetteur historique de gaz à effet de serre, les États-Unis, acteurs clés dans les négociations internationales et l’un des principaux contributeurs financiers dans les mécanismes multilatéraux, jouent un rôle déterminant dans la dynamique du régime climatique (SCF, 2024). Ce retrait suscite des inquiétudes majeures quant à la mobilisation effective des ressources promises et pourrait fragiliser l’équilibre politique et financier autour du NCQG, déjà perçu comme insuffisamment contraignant par de nombreux pays en développement (Urmi, 2025).

Conclusion

L’adoption du NCQG représente une avancée importante du financement climatique. Toutefois, un écart persiste entre les engagements pris et la mobilisation effective des ressources nécessaires pour répondre aux besoins des pays en développement. L’absence d’obligations juridiquement contraignantes et le manque de sous-objectifs spécifiques soulignent la nécessité de mécanismes plus robustes et équitables afin d’assurer un financement prévisible, accessible et adéquat.

Par ailleurs, l’élargissement de la base des contributeurs et la participation du secteur privé reflètent un changement de paradigme dans la mobilisation des ressources financières pour le climat. Bien que cette approche vise à diversifier les sources de financement, elle suscite des préoccupations quant à la responsabilité différenciée des pays historiquement les plus émetteurs. La mise en œuvre du NCQG nécessitera donc un suivi rigoureux pour éviter que le transfert des charges n’affaiblisse les pays les plus vulnérables, compromettant ainsi la justice climatique et l’efficacité des actions.

Finalement, le succès du NCQG dépendra de sa capacité à remédier aux déséquilibres du passé, à garantir des ressources non génératrices de dettes, et à rétablir la confiance des pays en développement dans le système multilatéral. Cela suppose un engagement renforcé des pays développés, non seulement en tant que contributeurs principaux, mais aussi comme partenaires responsables dans la gouvernance du financement climatique mondial. Le NCQG ne doit pas reproduire les erreurs de l’objectif des 100 milliards : il doit en tirer les leçons pour devenir un véritable outil de solidarité, d’équité et d’efficacité face à la crise climatique. Souhaitons que le processus « Baku to Belém Roadmap to 1.3 », encore à définir, puisse offrir les garanties nécessaires à une mise en œuvre effective du financement climatique, jusqu’ici non observée.